Il Progetto
La progettazione ed implementazione di un sistema per la gestione informatizzata dei flussi documentali non può limitarsi all’aspetto di natura applicativa, bensì deve necessariamente abbinarsi ad un’articolata analisi di carattere organizzativo che serva alla comprensione di “chi fa che cosa” , di “chi genera quali documenti” e di “chi fruisce di essi” in modo che siano personalizzati e che , allo stesso tempo, supportino i processi operativi dell’ente fruitore.
Siffatta analisi deve necessariamente partire dalla comprensione delle linee guida espresse dal legislatore nell’emissione del DPR 445/2000 e disposizioni successive.
La normativa, avvalendosi delle nuove tecnologie disponibili (scanner, firma digitale, reti di telecomunicazione, posta elettronica, strumenti di workflow ed altre applicazioni di collaborazione), è andata nella direzione di una migliore organizzazione del flusso e dell’archiviazione dei documenti all'interno delle Amministrazioni. In altri termini, con l'attuazione del DPR 445/2000, si andrà sempre più, sfruttando l’infrastruttura di rete, verso una deframmentazione degli uffici di protocollo e quindi verso una diminuzione del numero dei registri di protocollo, secondo criteri di coesione interna dal punto di vista funzionale pur nel rispetto di eventuali vincoli di tipo logistico e/o organizzativo.
Un’Area Organizzativa Omogenea (di seguito “AOO”) è definita come un insieme di unità organizzative dell’Amministrazione che usufruiscono, in modo omogeneo e coordinato, degli stessi servizi per la gestione dei flussi documentali.
Tra le azioni più significative derivanti dall’analisi organizzativa spicca senz’altro la necessità di definire gli ambiti delle AOO rispetto all’organizzazione delle Direzioni e degli uffici che le compongono.
Questa individuazione consente di arrivare ad una diminuzione e semplificazione dell'insieme dei sistemi di protocollo oggi esistenti; è infatti ormai ampiamente condiviso che il fenomeno della frammentazione e duplicazione dei registri di protocollo è una delle maggiori cause di inefficienza nella gestione dei documenti delle Pubbliche Amministrazioni.
I flussi documentali saranno gestiti, in linea di massima, assumendo come principio guida la creazione, per ogni Amministrazione, di un unico Ufficio di Protocollo in ingresso e da più uffici di protocollazione in uscita.
Ovviamente, questa impostazione sarà verificata nelle fasi preliminari allo start-up delle amministrazioni optando per soluzioni che comunque rispettino la normativa vigente.
Tale organizzazione implica che i documenti in ingresso siano protocollati (e in alcuni casi acquisiti tramite scanner e digitalizzati) da un Ufficio Protocollo Centrale, in base ad un titolario che è composto dalla somma delle voci di titolario di tutti gli uffici della stessa AOO, e attribuiti alle AOO di destinazione o uffici, per lo più in formato cartaceo, nel rispetto di norme disciplinari definite a priori sul manuale di gestione.
Questo Ministero, sia a livello centrale che periferico, verrà suddiviso nelle seguenti unità:
- 10 Direzioni Generali (5 per ognuno dei 2 Dipartimenti) e gli Uffici di diretta collaborazione del Ministro (Gabinetto, Ufficio Legislativo);
- 18 Uffici Scolastici Regionali;
- 100 Centri Servizi Amministrativi.
Non sono riportate nei computi dimensionali le istituzioni scolastiche il cui coinvolgimento all’interno del sistema di protocollo sarà oggetto di successivi approfondimenti.
Il quadro normativo di riferimento colloca il sistema di protocollo informatico in stretta relazione con altri sistemi quali: gestione dei documenti elettronici, sistema di archiviazione e conservazione dei documenti, strumenti per la garanzia di accesso agli atti amministrativi, controllo di gestione, tracciamento ed esecuzione automatica dei flussi di lavoro.
I principi ispiratori delle norme sono finalizzati al raggiungimento dei due seguenti macro obiettivi:
- rendere maggiormente efficienti le Amministrazioni attraverso l’eliminazione dei registri cartacei, lo snellimento del lavoro degli uffici di protocollo, la razionalizzazione dei flussi documentali;
- migliorare la trasparenza dell’azione amministrativa, attraverso strumenti che rendano possibile un effettivo esercizio del diritto di accesso allo stato dei procedimenti e ai relativi documenti da parte dei soggetti interessati (cittadini e imprese).
Il conseguimento di tali obiettivi si realizza attraverso l’attivazione di diversi step implementativi (si veda Figura 1), partendo dal cosiddetto “nucleo minimo” di protocollo.
Figura 1 - Livelli realizzativi in un progetto di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali
Il percorso, delineato dalla normativa, è finalizzato all’obiettivo di completa informatizzazione della gestione dei flussi documentali nella Pubblica Amministrazione e, quindi, è articolato in quattro livelli progressivi di implementazione costituito dalle seguenti tipologie di intervento:
- nucleo minimo protocollo;
- gestione documentale;
- workflow documentale;
- BPR (Business Process Reengineering), per l’interscambio documentale tra diversi Enti.
Si evince, quindi, quanto il sistema documentario sia un concetto più ampio che si riferisce non solo all’insieme dei documenti prodotti o acquisiti da un soggetto nell’esercizio delle sue funzioni (l’archivio nelle sue fasi), ma presuppone anche un sistema integrato per la gestione documentale nella sua accezione più ampia, cioè l’insieme delle procedure, degli strumenti e delle risorse per l’organizzazione, la circolazione, la tenuta, il reperimento e la conservazione del patrimonio documentale di ciascun Ente fruitore.
L’oggetto della presente proposta è limitato al raggiungimento integrale o parziale dello step 2 ovvero
- nucleo minimo protocollo;
- gestione documentale;
E’ evidente che in ogni caso la completa realizzazione dei primi due step consente all’Amministrazione, con successive attività progettuali, di continuare il percorso delineato dalla normativa con piena cognizione dei processi e della organizzazione interna necessaria, dopo aver realizzato l’infrastruttura informatica di riferimento.
Di seguito, figura 2, si rappresentano le possibili aree di evoluzione ed integrazione del sistema di protocollo informativo, in alcuni casi non oggetto della presente proposta, ma indicativi in ogni caso delle possibilità e potenzialità che si rendono disponibili all’Amministrazione una volta intrapreso questo percorso progettuale.
Figura 2 - Principali aree di integrazione del nucleo minimo di registrazione informatica di protocollo
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