Normativa

Circolare Ministeriale 19 ottobre 1998, n.423

Prot.n. 32380/BL

Oggetto: La Scuola e i diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza

L’impegno del Paese nei confronti delle nuove generazioni, si esprime innanzitutto con il pieno riconoscimento e l’effettivo rispetto dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, sanciti nella Costituzione della Repubblica e nelle Carte internazionali.

Questo impegno è stato assunto dal Governo e dal Parlamento, dalle Regioni e dalle istituzioni locali. La legge N° 285/97, il Piano d’Azione per l’infanzia e l’adolescenza, la Carta di impegni sottoscritti il 16 aprile scorso, la Conferenza Nazionale che si terrà a Firenze il 19, 20 e 21 novembre prossimo sono alcuni dei principali interventi per promuovere la vita e la cittadinanza delle nuove generazioni, per contrastare il disagio e la violenza di cui sono vittime.

Nell’ambito di quest’impegno nazionale la scuola attribuisce priorità culturale e politica alla tutela dei diritti dei minori, assumendo un ruolo decisivo nello sviluppo delle potenzialità personali.

A tal fine si ritiene opportuno trasmettere alcuni documenti utili per individuare una linea di azione delle istituzioni scolastiche sulla tematica specifica.

Unitamente alla suindicata Carta di impegni sottoscritta il 16 aprile scorso (Allegato A) si trasmette, altresì, una nota di indirizzo (Allegato B), concertata sul piano delle politiche integrate del Ministero della pubblica istruzione e del Dipartimento degli affari sociali, volta a sostenere le istituzioni scolastiche nell’azione significativa da svolgere e a renderle pienamente partecipi, nell’ambito dell’autonomia e dell’integrazione con le istituzioni locali, le famiglie, le comunità del territorio, dell’impegno comune per la promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza nel nostro Paese.

Si segnala, infine, che il Dipartimento degli Affari Sociali ha avviato un concorso sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (Allegato C), al quale sono state invitate a partecipare le istituzioni scolastiche, inviando loro il relativo materiale.

Si pregano le SS.LL. di portare la presente circolare e gli allegati documenti a conoscenza delle istituzioni scolastiche ed educative funzionanti nelle proprie circoscrizioni territoriali.

IL MINISTRO

Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale - Ministero per la Solidarietà Sociale - Ministero dell'Interno - Ministero della Pubblica Istruzione - Ministero per le Pari Opportunità - Ministero per gli Affari Esteri - Ministero del Commercio con l'Estero - Ministero dell'Industria, Commercio e Artigianato - CGIL - CISL - UIL - ISTAT - OIL UNICEF - CONFINDUSTRIA - CNA - CONFCOMMERCIO - CONFARTIGIANATO CONFAGRICOLTURA - CONFAPI - C.A.S.A - CLAAI

CARTA DI IMPEGNI
per promuovere i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza ed eliminare lo sfruttamento del lavoro minorile

Roma, 16 aprile 1998

PREMESSA

• Questa "Carta di impegni per promuovere i diritti dell'infanzia e dell’adolescenza ed eliminare lo sfruttamento del lavoro minorile" costituisce un programma di azioni concrete che il Governo e le parti sociali sottoscrivono e s'impegnano a realizzare nei prossimi mesi.

• La Carta costituisce la traduzione per il nostro Paese del Programma sottoscritto dal Governo Italiano nella recente Conferenza Internazionale svoltasi ad Oslo (27-30 novembre 1997)

• Il Tavolo di Concertazione tra il Governo e le parti sociali, il Tavolo Tripartito OIL - che ha fin qui svolto un importante e qualificato lavoro - sono gli strumenti del dialogo e della concertazione con cui attuare le azioni per contrastare il lavoro minorile.

• Il tavolo di Concertazione tra il Governo e le parti sociali, per l’affermazione la tutela dei diritti umani e del lavoro, fa riferimento rispettivamente all'ONU e all'OIL mentre, sul diverso piano del commercio internazionale, il riferimento è costituito dall’Organizzazione Mondiale del Commercio.

Concertazione, dialogo sociale, assunzione di responsabilità da parte di ciascun soggetto sono le modalità più efficaci per ottenere risultati concreti.

Il Tavolo intende coinvolgere gli Enti Locali, le ONG interessate, perché ritiene importante che si attivino a livello locale iniziative concertate per realizzare veri e propri Accordi di Programma tra Enti Locali, forze economiche e sociali, amministrazioni dello Stato, per promuovere i diritti dell'infanzia e dell'adolescenza.

• Il lavoro minorile costituisce una grave lesione dei valori essenziali della nostra convivenza sociale e dei diritti umani fondamentali riconosciuti e sanciti in molte Convenzioni e Trattati Internazionali - la Convenzione sui diritti dell'uomo, la Convenzione sui diritti dell'infanzia, la Piattaforma ONU sui diritti delle donne, la Convenzione OIL sull'età minima di ammissione al lavoro n. 138.

Il coinvolgimento delle bambine e dei bambini nell'esperienza lavorativa precoce ed in condizioni lavorative pesanti arreca un grave danno alla loro crescita perché li priva di risorse - come il gioco, la socialità, l'educazione, il rispetto della loro salute e dei loro tempi di crescita - che sono essenziali per il loro sviluppo psicofisico e costituisce motivo di futura emarginazione dalle dinamiche sociali.

Questo è un dato che vale per tutti i bambini e le bambine, di ogni etnia, colore e di ogni popolo e paese, ovunque siano collocati geograficamente.

I diritti dei bambini e delle bambine sono universali.

• Le cause dello sfruttamento del lavoro minorile sono molte e complesse. La povertà, lo squilibrio tra il Nord ed il Sud del Mondo, la globalizzazione dei mercati che modifica la divisione internazionale del lavoro.
Ma anche fenomeni di povertà culturale che fanno smarrire il senso profondo di alcuni aspetti importanti della vita umana - come il diritto dei bambini e dei ragazzi a vivere pienamente la loro infanzia e la loro adolescenza.
Troppe volte, per l'adulto, il minore non ha valore in sé come persona dotata di propri diritti.
Diventa oggetto perché non possiede la forza fisica o giuridica né la consapevolezza per opporsi alle pretese degli adulti.

• Lo sfruttamento del lavoro minorile è conseguenza e causa della povertà "perché l'utilizzo dei fanciulli rallenta la crescita economica e lo sviluppo sociale e costituisce una violazione grave dei diritti elementari delle persone umane". (Conferenza Oslo 1997)

• Nel contesto attuale il lavoro minorile assume una pluralità di forme e di tipologie nuove rispetto al passato.
E' infatti più corretto parlare di lavori minorili che di lavoro minorile sia per quanto riguarda i paesi del Nord del mondo sia del Sud, che vanno dal Child Labour (lavori pesanti, nocivi, legati allo sfruttamento fino a forme di schiavitù) al Child Work (lavori leggeri, collaborazioni domestiche) presentando però non di rado forme di sfruttamento, molestie sessuali.

• Lo sfruttamento del lavoro minorile nel mondo coinvolge bambini e bambine

Molte bambine durante le giornate svolgono lavoro domestico, considerato non produttivo e dunque non lavoro.

Si tratta invece di lavoro, e di lavoro pesante, spesso accompagnato a forme di maltrattamento sessuale.

Le bambine e le ragazze sono vittime, altresì, in molte situazioni di forme di sfruttamento sessuale a scopo commerciale, fenomeno in espansione e che lascia ferite tante volte non rimarginabili.

La Piattaforma della IV Conferenza Mondiale dell'ONU sulle donne dice "le bambine sono spesso trattate come esseri inferiori, ed esse socializzano ponendo se stesse per ultime, in tal modo indebolendo la propria autostima".

La Piattaforma dell'ONU, impegna i Governi nazionali a mettere in atto politiche mirate che superino ogni forma di discriminazione e valorizzino al contempo la differenza di genere. In particolare indica la necessità di "eliminare lo sfruttamento del lavoro minorile" delle bambine e dei bambini.

- I -
GLI IMPEGNI

Per eliminare lo sfruttamento del lavoro minorile sono necessarie azioni integrate che puntino sulla prevenzione, investano sulla educazione e formazione, attivino sostegni economici e culturali alle famiglie, promuovano i diritti delle donne.

Tali azioni devono essere parte di un programma concertato tra amministrazioni dello Stato, parti sociali, ONG; devono saper mettere in rete le opportunità e le risorse; devono localizzarsi nei contesti comunitari.

Per eliminare lo sfruttamento del lavoro minorile è importante PROIBIRE E PUNIRE ma al contempo dare SOLUZIONI POSITIVE E CONCRETE AI CASI CONCRETI. Promuovere dei sistemi di controllo particolari e elaborare meccanismi intersettoriali di ispezione del lavoro, agendo in linea con i principi contenuti nel Piano di azione adottato ad Oslo nell'ottobre 1997.

Scuola, famiglia, lavoro, impresa sono i cardini della strategia per il superamento del lavoro minorile.

I.1 - In sede internazionale e nel rapporto con i paesi del mondo

Il Governo e le parti sociali si impegnano a:

• Promuovere e sostenere ogni iniziativa volta all'approvazione da parte dell'OIL di una nuova convenzione sulle forme più intollerabili di sfruttamento.

A tal fine si proseguirà nell’attività, anche bilaterale, con altri paesi in vista del raggiungimento di tale obiettivo, dando continuità ai rapporti già intrapresi con i Paesi del Mediterraneo.

• Sostenere la Dichiarazione solenne in materia di diritti fondamentali dei lavoratori, all’esame della prossima Conferenza del Lavoro, che dovrebbe anche sancire l'impegno all’eliminazione effettiva del lavoro minorile e all'elevazione progressiva dell’età minima per l'accesso al lavoro, avendo cura in modo particolare, di rafforzare procedure e meccanismi di controllo per l'applicazione delle stesse.

• Mettere in atto azioni politico-diplomatiche per convincere i Paesi inadempienti a ratificare le esistenti Convenzioni fondamentali, più segnatamente, a ratificare la Convenzione 138 sul lavoro minorile.

• Rilanciare il ruolo delle ONG unitamente alle parti sociali e della cooperazione decentrata nelle attività di prevenzione ed eliminazione del fenomeno del lavoro minorile.

• Attuare e sostenere il Progetto Lavoro, già promosso dal Ministero Lavoro, OIL, UNICEF e parti sociali, che prevede la realizzazione di tre progetti di cooperazione allo sviluppo in Pakistan, Nepal e Bangladesh attraverso una gestione tripartita e la cooperazione dell'OIL e dell'UNICEF.

• Sostenere in sede di Unione Europea una efficace regolazione e attuazione del sistema di preferenze generalizzate.

• Aumentare il contributo di risorse al programma IPEC contribuendo attivamente alla sua realizzazione.

• Contrastare lo sfruttamento sessuale di minori originato da viaggi e turismo, legiferando rapidamente in materia; sostenendo la campagna di sensibilizzazione delle agenzie di viaggio condotta dalle associazioni e dalle categorie; istituendo un ALBO D'ORO della responsabilità che comprenda quelle agenzie che, su segnalazione del pubblico, aderiscono alla campagna di sensibilizzazione.

Il Governo si impegna a:
- avvalersi di forme di incentivi/disincentivi affinché gli investimenti industriali all'estero comportino l'assunzione, da parte delle imprese, dell'impegno a non ricorrere allo sfruttamento del lavoro minorile;
- incoraggiare l'adozione, nell'ambito della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, di programmi coerenti con gli obiettivi delle convenzioni fondamentali dell'OIL.

Le parti sociali si impegnano a:
- definire codici di condotta per i settori e/o le imprese che internazionalizzano in vario modo le proprie attività prevedendo in essi il rispetto dei diritti umani fondamentali e l'eliminazione dello sfruttamento del lavoro minorile.

Sulla natura di questi codici non si registra ancora una convergenza tra le parti sociali. Pertanto questo aspetto dovrà essere ulteriormente approfondito.

L'azione italiana sul piano internazionale, avvalendosi del contributo della nostra Cooperazione, si impegna a:
- destinare significative risorse della Cooperazione alla promozione dei diritti dell'infanzia e dell’adolescenza adottando linee guida che meglio recepiscano gli obiettivi fissati nelle recenti conferenze internazionali;
- assistere i Paesi attivamente coinvolti nell’eliminazione del fenomeno con ricorso ad un approccio integrato per arginare la povertà, insistendo sulle attività di formazione ed educazione di base in particolare per donne, bambine e bambini in circostanze difficili;
- "adottare" un Paese seriamente impegnato nello sconfiggere la piaga del lavoro minorile attraverso accordi bilaterali. Tale progetto dovrà consistere nella creazione di iniziative concrete per allontanare i minori dal lavoro, attraverso alterative di formazione professionale e studio. Sarà una "micro-iniziativa", ma potrà avere valore esemplare e perciò significativo.

- I.2 -
In Italia

Contrastare lo sfruttamento del lavoro minorile rientra nel Piano d'Azione per la promozione di diritti ed opportunità per l’infanzia e l'adolescenza.

A tal fine si assume come criterio per l'azione, la visione integrata delle politiche, della legislazione, delle risorse. La legge n. 59/97 che conferisce autonomia, funzioni e compiti alle regioni e agli enti locali, la Legge 309/90 e la Direttiva n. 600/96 che prevedono l'attuazione da parte delle scuole di attività educative e didattiche finalizzate alla educazione alla salute e alla prevenzione delle tossicodipendenze, la Legge 216/91 che prevede interventi in favore dei minori a rischio di coinvolgimento in attività criminose, la Legge 285/97 per la promozione di diritti e opportunità per l'infanzia e l'adolescenza e il Piano di Azione per l'infanzia e l'adolescenza, la Legge n. 40/98 sulla disciplina dell'immigrazione (art. 36), la direttiva del Ministero della Pubblica Istruzione n. 133/96. In tal modo si potranno affrontare contestualmente i problemi della dispersione scolastica, dell'educazione alla salute per la prevenzione della tossicodipendenza, dell'immigrazione, dello sfruttamento minorile, degli abusi dei minori, della microcriminalità. Questi interventi convergono nel rilancio della scuola come centro di promozione culturale e sociale nel territorio, determinante per assicurare la convivenza civile e il tessuto democratico.

• Si individua nel tavolo di concertazione nazionale e nei tavoli di concertazione territoriali, secondo il sistema di rete, la sede per l’individuazione delle cause del disagio sociale e del lavoro minorile e per lo sviluppo delle azioni che vedono innanzitutto protagonista la scuola.

• E', altresì, fondamentale, conoscere il fenomeno. Infatti, non è sufficiente una conoscenza in termini quantitativi; per intervenire sulle cause vi è la necessità di acquisire elementi che descrivano il fenomeno anche qualitativamente.
Per raggiungere l'obiettivo di una maggiore conoscenza del fenomeno del lavoro minorile in Italia l’ISTAT, l'Organizzazione Internazionale del Lavoro (IOL) e il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale - su incarico di quest'ultimo - con il contributo delle parti sociali, avvieranno uno studio approfondito sul rapporto tra bambini, adolescenti e attività lavorative, con l'obiettivo di cogliere gli aspetti sia patologici di tale rapporto (lavoro minorile all’interno e all'esterno della famiglia), sia fisiologici (aiuto in casa, trasmissione di cultura artigiana agricola, entrata precoce nel mondo del lavoro, etc.). L'iniziativa conoscitiva sarà condotta in stretta correlazione con il Ministero della Pubblica Istruzione relativamente al monitoraggio della frequenza scolastica nella scuola dell'obbligo e all'indagine condotta presso gli insegnanti.

Specifica attenzione in questo contesto verrà rivolta al fenomeno del lavoro dei bambini extra-comunitari che vivono in Italia.

• Il lavoro minorile è anche l'altra faccia dell’abbandono scolastico. L’obiettivo cui vogliamo tendere è che nessun ragazzo si perda, che si investa sulle potenzialità di ciascuno, che cresca la stima nei confronti della scuola e se ne percepisca il valore sociale e civile.

• Il Governo, su iniziativa del Ministero della P.I., ha avviato un processo di riforma della scuola che, anche grazie alla legge sull’autonomia, modifica profondamente il sistema scolastico. Di tale riforma, che vede la scuola aprirsi al mondo dell'economia, del lavoro, delle problematiche sociali che investono l'infanzia e l'adolescenza, obiettivo fondamentale è il prolungamento dell’obbligo scolastico.
E' importante utilizzare le strategie e le risorse europee. La scuola sviluppa già programmi europei, e in particolare il progetto denominato S.O.S. rivolto alle scuole nelle aree di particolare degrado, e il progetto URBAN per la riqualificazione delle aree urbane. Il Ministero si impegna ad estendere questi interventi in dieci nuove situazioni. Sul territorio si individuano nelle Conferenze e negli Osservatori di area e negli Accordi di Programma, gli strumenti per sviluppare le azioni volte a contrastare il lavoro minorile nella più ampia strategia del recupero del ruolo promozionale della scuola e del sostegno all'infanzia e all'adolescenza. La casa, la scuola, il quartiere: lì si decide il diritto a crescere e lo si decide insieme.

Il Ministero della P.I. assume l'impegno delle seguenti specifiche azioni, nell'immediato e a partire dall'anno scolastico 1998-99:
- promuovere per insegnanti e dirigenti iniziative di formazione sulle problematiche del disagio e dell'abbandono scolastico che aiutino a ripensare i contenuti, i metodi, l’organizzazione della didattica, in relazione ai bisogni profondi dell’infanzia e dell'adolescenza;
- introdurre attività aggiuntive in grado di interessare gli alunni, aiutando quelli maggiormente in difficoltà a superare il senso di estraneità e di dolore che spesso caratterizza la loro esperienza scolastica, predisponendoli all'insuccesso, alla svalutazione di sé, all'abbandono definitivo;
- prevedere forme flessibili di rientro a scuola nei casi di lavoro minorile;
- gestire l’anagrafe scolastica e il monitoraggio delle frequenze in modo che vengano segnalati con tempestività non solo gli abbandoni, ma le situazioni a rischio, così da consentire, in accordo con altri soggetti istituzionali e del privato sociale, opportuni interventi anche preventivi;
- aprire la scuola alla cultura del lavoro, rendendo il lavoro una componente dell'esperienza formativa, offrendo ai giovani informazioni sulle opportunità professionali che si potranno presentare loro. Le imprese possono essere chiamate a partecipare a questo processo di indirizzo mediante esperienze lavorative infra scolastiche e stage formativi, strumenti utili a mettere in contatto il giovane con il mondo del lavoro. La scuola e le organizzazioni datoriali potranno identificare "percorsi di conoscenza" da proporre alle imprese che aderiranno a questo programma.
- coinvolgere le famiglie, anche attraverso la formazione dei genitori, favorendo la crescita di consapevolezza dei problemi, la partecipazione alla vita della scuola, l'assunzione di responsabilità anche nella vigilanza.
- prevedere "contratti" con le famiglie degli alunni in situazione di abbandono scolastico, con forme di incentivi/sanzioni volte a favorire il rientro a scuola degli alunni non più frequentanti.

Il Ministero della P.I. intende coinvolgere su questo programma di azione, anche ai fini di una più forte sensibilizzazione della scuola, le Organizzazioni Sindacali della Scuola, le Associazioni Professionali, Studentesche, delle Famiglie, nonché le organizzazioni culturali e sociali anche internazionali, e in modo particolare l’UNICEF.

• Aiutare a sostenere le famiglie.

Ci rivolgiamo agli Enti locali perché applichino la legge n. 285/97 "Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e l'adolescenza", dotando il proprio territorio di un programma concreto a favore dell'infanzia e dell'adolescenza.

Il Governo, con gli Enti locali, si impegna a promuovere programmi contro la povertà e l'esclusione sociale utilizzando la legge 285 del 28 agosto 1997 e lo strumento del reddito minimo di inserimento.

Sollecitiamo gli Enti locali ad utilizzare le opportunità offerte dalla legislazione vigente perché si promuovano occasioni di svago, formazione, socializzazione per il tempo libero delle ragazze e dei ragazzi, coinvolgendo l’associazionismo, il volontariato ed il no profit.

Il Governo s'impegna a:
- sostenere le famiglie bisognose nel far studiare i propri figli attraverso le politiche di diritto allo studio, prevedendo anche detrazioni fiscali per le spese scolastiche.
- costruire con l'apporto degli enti locali, una rete di servizi - in particolare rilanciando e riqualificando l'azione dei consultori attraverso la loro riqualificazione - che sostenga la funzione educativa della famiglia e favorisca il dialogo ed il reciproco aiuto tra le famiglie stesse.

• Applicare le leggi in materia di lavoro minorile e rafforzare nonché coordinare gli interventi ispettivi e repressivi. In questo senso è necessaria una iniziativa mirata, straordinaria concordata tra tutte le istituzioni a ciò deputate. In particolare, al fine di realizzare un’opera di coordinamento unitario tra le Istituzioni ed i vari Enti nella loro qualità di Presidenti del Comitato Provinciale della Pubblica Amministrazione - sia svolta nel modo più adeguato tali attività di interconnessione ed interazione tra i diversi organismi, dando particolare impulso ai vari tipi di controllo ed interventi in materia, sia da parte delle Forze dell’ordine che degli Enti locali, della scuola o del volontariato.

• Recepire, nell'ordinamento interno, la direttiva dell'U.E. 33/94 sulla protezione dei giovani operando, in particolare, per prevedere misure adeguate per la valutazione dei rischi, per rafforzare la protezione in materia d'igiene e sicurezza sul lavoro e modificare l’art. 7 della Legge 977 del 1967 al fine di ridurre drasticamente le deroghe all’attività dei minori tra i 14 e 15 anni, in attuazione della legge comunitaria.

• Rafforzare l'attività dell'Ispettorato del Lavoro, sia aumentando gli organici, sia con azioni mirate all'individuazione di aree geografiche e merceologiche a rischio, valutandone i relativi costi., in linea con gli accordi assunti con l'intesa del 22 luglio 1997.

• Contrastare lo sfruttamento del lavoro minorile debellando la piaga del lavoro nero e sommerso. In particolare riteniamo indispensabile il rispetto degli impegni assunti nel Protocollo sulla Politica dei redditi del luglio 1993 e, in questo contesto, l'introduzione di norme che garantiscano l'efficacia generale dei contratti per innalzare il livello medio di tutela e per combattere i fenomeni distorsivi della concorrenza.

• Creare specifici Centri di Servizio che, unitamente alle istituzioni locali, le organizzazioni economiche e sociali, nonché le autorità scolastiche, individuino le dimensioni e le caratteristiche del problema.

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Il Governo e le parti sociali mediante il Tavolo di concertazione sulle tematiche del lavoro minorile s'impegnano a raccordarsi con il lavoro svolto, rispettivamente, dalla Commissione Lavoro previdenza sociale del Senato, dalla Commissione Lavoro Pubblico e Privato della Camera; nonché, a verificare, periodicamente, l’applicazione dei contenuti e gli esiti operativi della Carta d'impegni per promuovere i diritti dell'infanzia e dell'adolescenza ed eliminare lo sfruttamento del lavoro minorile, arricchendola con ulteriori elaborazioni e proposte.

Il Tavolo di concertazione tra il Governo e le parti sociali si impegna, in considerazione dell'interesse superiore dell'infanzia a realizzare tavoli di concertazione a livello locale per debellare ogni forma di sfruttamento della mano d'opera minorile.